可再生能源配额制与绿色电力证书发展与展望

易跃春 徐国新

可再生能源电力具有无碳、清洁、环保、可再生等特点，发展可再生能源是全球能源革命和绿色低碳发展的必然要求。我国已向世界承诺，2020年和2030年，我国非化石能源占一次能源消费比重分别达到15%和20%，2030年碳排放达到峰值。建立可再生能源配额制（以下简称“配额制”）和绿色电力证书（以下简称“绿证”）交易制度，正是我国促进可再生能源发展、推动能源体制变革、实现非化石能源消费目标的重要途径。

（一）配额制及绿证交易是促进可再生能源健康发展的重要手段

可再生能源配额制是指政府通过法律、法规形式对可再生能源电力的市场份额作出强制性规定，未完成配额义务的责任主体需要缴纳相应的罚款，以实现提高可再生能源利用比例之目的。国际上通常将绿证交易制度作为配额制的重要配套制度，政府需向可再生能源发电企业发放与其上网电量相对应数量的绿证，配额义务主体可通过向发电企业购买绿证以证明完成配额目标。引入绿证交易的目的主要包括两方面：一是使配额责任主体完成配额方式更加灵活。由于可再生能源资源具有波动性，且区域间发展较不平衡，而配额制是一项考核标准单一、强制性较强的行政手段，引入市场化交易可为配额义务主体完成配额方式提供多样化选择；二是通过市场发现价格，促进可再生能源技术进步。与固定电价制度通过行政手段提供固定补贴的方式相比，绿证交易主要通过市场手段为可再生能源提供额外收益，其价格由市场形成，有利于促进可再生能源技术进步及成本下降。

目前已有英国、澳大利亚、瑞典、日本、韩国等20多个国家以及美国29个州和华盛顿特区等地均实施了配额制政策。承担强制配额的主体，有的是售电企业（如美国大部分州、英国），有的是发电企业（如韩国）。国际经验表明，配额制及绿证交易是促进可再生能源产业可持续健康发展的重要手段之一。英国从2002年起开始实施配额制，截至2017年年底，可再生能源发电量比例已从不足2%提高到25%以上；美国绝大多数实施配额制的州都顺利如期完成了配额义务，极大推动了风电、太阳能发电产业的发展；韩国自2012年起实施配额制以来，太阳能发电装机规模连续3年年均增长超过100%，迅速成为排在中国、日本之后的亚洲第三大光伏市场。

绿证自愿认购是社会大众践行环保公益活动的重要途径

除绿证强制交易外，有经济承受能力、具有环境保护意识的个人和企业可以通过自愿的方式购买绿证，支持可再生能源发展。目前，美国、日本、欧盟等几十个国家和地区均提供绿证自愿交易渠道。在欧美等国家，消费绿色电力蔚然成风，已成为社会大众践行环保公益活动的重要途径。国际知名企业都十分重视消费绿色电力。截至2017年年底，全球共有超过122家企业承诺未来实现100%使用可再生能源电力。

我国配额制和绿证交易发展情况

配额制即将出台

我国多次研究配额制实施方案。近年来，国家在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》等一系列重要政策文件中数次提及“研究制定可再生能源电力配额制”。2017年11月，国家发改委和国家能源局联合印发《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，提出将实行配额制作为一项解决“三弃”问题的重要制度性措施。目前，《可再生能源电力配额及考核办法》已完成第一次征求意见，预计将于2018年年底前出台。配额制是可再生能源行业一项重大、复杂、涉及面广的政策，预计其出台后，将从消纳、运行、补贴等多方面推动可再生能源行业健康发展。

将明确地方政府和市场主体可再生能源消费责任。目前，我国非化石能源消费比重目标和可再生能源规划目标只停留在中央规划层面，地方政府和市场主体在可再生能源发展方面的责任和义务不够明确。配额制通过分省制定可再生能源消费比重指标，并考核市场主体配额义务完成情况，可显著提高地方政府和市场主体发展、消费可再生能源积极性。

将推动可再生能源全额保障性收购政策有效落实。我国已出台可再生能源全额保障性收购政策，但尚缺乏相关配套政策支持。配额制的出台可为可再生能源全额保障性收购政策的实施提供有力抓手，保障可再生能源优先发电。

将加速新能源电价补贴退坡。随着新能源规模化发展，新能源补贴需求迅速增长。通过实施配额制及绿证交易制度，可给予新能源发电企业一定的额外经济补偿，从而有效降低补贴资金需求，促进新能源加快实现平价上网。

绿证自愿认购取得初步成效

我国对可再生能源实行固定电价政策，上网电价由政府确定，政府定价高于按照当地燃煤标杆电价收购的部分由可再生能源基金进行补贴。在国家电价补贴政策的支持下，我国可再生能源产业发展迅速，对非化石能源消费占比提高发挥了重要作用。然而，随着我国经济发展，社会大众环保意识逐渐增强，向全社会电力用户按照统一标准普遍征收可再生能源补贴的方式，无法体现不同企业和不同个人对绿色环保认识的差异，一些具有较强社会责任感的企业和个人虽然愿意支持可再生能源发展，但却没有官方权威渠道进行单独支持。

为引导全社会消费绿色电力，完善风电、光伏发电补贴机制，拓宽可再生能源补贴资金来源渠道，2017年1月，国家发改委、财政部、国家能源局联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知（发改能源〔2017〕132号）》，明确从2017年7月起在全国范围内试行绿证自愿认购制度。

截至2018年7月底，我国绿证累计核发数量达到2288万个，累计认购数量近3万个，减少可再生能源补贴支出约500万元。从绿证认购方来看，既包括中国新能源制造行业、政府机关、互联网企业、跨国用能企业及国际研究机构，也包括来自各行各业的社会大众，他们用实际行动践行绿色消费理念，是名副其实的绿色电力消费先行者。

从试行总体情况来看，我国绿证自愿认购已取得初步成效。一是建立了绿证核发体系，将清洁能源的环境效益具体化，有效释放可再生能源发展潜力；二是建立了绿证自愿认购体系，为能源消费者提供了新的选择，为秉承绿色消费理念、关心绿色发展的社会各界提供了便捷的渠道；三是积累了丰富的制度实施经验，为下一步全面推行绿证交易制度创造有利条件。

目前，我国可再生能源技术持续进步，电价下降较快，推进风电、光伏平价上网的主要挑战逐步转变为完善外部环境。实施配额制及绿证强制交易，现阶段的主要目的是解决可再生能源消纳问题，同时替代少量补贴，同步实施绿证自愿认购作为可再生能源补贴来源的补充。

未来，随着可再生能源发电迈入平价上网时代，我国绿证强制交易与绿证自愿认购将最终统一，成为可再生能源消费凭证，为可再生能源电力提供额外收益。届时，绿证价格将大幅下降，绿证市场发展空间将更加广阔。

（作者单位系水电水利规划设计总院）