水电开发移民安置实践与创新发展

龚和平 郭万侦 任爱武 吴立恒

水电开发在我国能源发展战略中具有极其重要的地位,建设征地移民安置又是推进水电有序开发的关键内容。中国的水电移民安置工作走过了政策法规从无到有、管理机构职能不断加强、配套政策不断完善、监管机制不断健全、移民安置不断规范、后期扶持不断深入的发展历程，建设征地移民安置工作取得了斐然成绩，为促进地方社会经济发展和移民脱贫致富、水电开发利益共享做出了重要贡献。

水电工程建设征地移民安置工作经历了计划经济、改革开放等不同历史时期，随着政策不断完善、移民安置愈加规范、后期扶持大力投入，水电工程移民安置实施总体取得了良好成效。移民通过前期补偿、补助和后期扶持，收入水平已基本达到或超过其原有水平。良好的生活环境、完善的基础设施和服务体系，不仅满足了移民生产生活需要、提高了移民生活质量，也为移民发展致富奠定了坚实基础。移民社会总体和谐稳定。

升级移民收入结构，改善移民居住环境。搬迁前库区移民经济收入多以农业为主，生产方式单一，移民搬迁后获得了更多的就业机会，移民工资性收入所占比重较搬迁前有明显增长。以绥江县为例，2015年绥江县居民可支配收入20,622元，年均增长16.69%，比全市平均水平高1个百分点；农民人均纯收入5299元，年均增长30%，比全市平均水平高4.4个百分点。移民住房质量和环境明显改善，对已建、在建典型水电工程的统计分析，搬迁安置后，房屋面积增幅6%～30%，砖混结构等高质量房屋比重提高了94%～277%。

社会公共事业明显提升。移民安置区教育水平不断提高，卫生事业快速发展，文化体育事业蓬勃发展。以向家坝工程为例，库区共新建学校51所，建筑面积达51.27万平方米，比搬迁前增加了3倍；以三峡工程为例，2013年库区卫生人数60,490人，卫生机构床位65,639张，分别是搬迁前1992年34,067人的1.78倍、22,177张的2.96倍。对已建、在建典型水电工程的统计分析表明，搬迁安置后文化教育设施惠及率提高幅度为26%～55%，医疗卫生设施惠及率提高幅度为16%～38%。

基础设施实现跨越式发展。移民安置区交通网络体系完善，供电能力、电网标准大幅提高，城乡水利设施得到增强，邮电通信、广播电视事业迅速发展。移民安置复建的等级公路里程超过13,000km；为迁建城市、迁建集镇、移民安置区建设的供水工程超过1000项。

通过40年的实践，建立了具有中国特色的水电移民法律法规体系，构建了已被证明行之有效的移民工作管理体制机制，确立了移民安置规划法律地位，移民安置工作规范有序。

建立健全水电移民法律法规体系。针对水电工程建设征地移民安置的复杂性、艰巨性和独特性，国家高度重视移民法律法规建设，目前已构建了具有特色的法律法规体系，从前期规划、建设实施、后续发展全阶段规范移民安置工作；在水电水利规划设计总院牵头下，制定了与法律法规配套的水电工程建设征地移民安置工作技术标准；各地方也配套出台了系列地方性法规。我国水电工程建设征地移民安置已形成一套完备有效、层次丰富的法律法规和技术标准体系，为依法依规、科学合理开展工作提供了坚实基础。

理顺移民工作管理体制机制。通过40年的探索，移民工作管理体制由“计划管理、大包大揽”过渡到“政府负责、投资包干、业主参与、移民监理”，再逐步转变为“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”，逐步建立了合理高效、责任明晰的移民工作管理体制机制，充分发挥了中央、地方和各利益相关方的积极性。

确立了水电移民安置规划法律地位。充分认识到移民安置规划的引领和指导性作用，为确保移民安置规划的权威性和严肃性，《大中型水利水电移民安置条例》明确规定移民安置规划大纲按照审批权限由省级人民政府审批，移民安置规划按照审批权限经省级人民政府移民管理机构审核。经批准的移民安置规划不得随意调整或者修改，未编制移民安置规划的项目，不得批准或核准。从国家层面确立了移民安置规划的法律地位，为实现移民稳妥安置提供了法律保障。

移民安置方式的创新。移民安置方式不断创新，逐渐呈现多样性变化，从有土安置向少土、无土安置方式转变。当前我国水电工程移民安置总体上仍然以土为本，以农安置为主，辅以二、三产业安置、自谋出路安置。逐年货币补偿、土地补偿费用入股安置等少土、无土安置方式，经过长期大量的实践检验，被证明是行之有效的，符合我国基本国情，将逐步被接受，并纳入法律法规和政策规定。

用绿色发展理念，开展规划设计，实施移民安置。贯彻落实习近平总书记生态文明思想，必须树立绿水青山就是金山银山的理念。在移民安置规划中，必须贯彻和践行绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境，注重环保设施配置，注重保留乡情乡味，统筹规划好移民项目的生态环境。在移民安置实施中，要像对待生命一样对待移民安置区环境保护，不能破坏环境，不能制造污染。建设完成的移民安置区要达到环境优美，社会安全，文明进步，生活舒适。

用新时代的社会主要矛盾理论，认识移民问题，破解移民难题。充分学习和理解新时代的社会主要矛盾理论，深刻认识到现阶段移民问题主要是由于水电开发区域发展不平衡不充分与库区居民对美好生活需要日益增长的矛盾，是库区经济发展不足与库区居民希望过上好日子的矛盾，只有牢牢抓住这个主要矛盾，才能清醒地观察和把握移民问题的全局，要适度超前规划，适当设置标准，统筹配置基础设施，关注移民收入水平提高，注重移民后续发展，这样才能促进移民问题解决，有效破解移民难题。

用构建水电命运共同体理念，落实移民安置目标，促进移民后续发展。贯彻落实中央精神，建立健全水电开发利益共享机制，水电开发承担社会责任，在制定移民安置目标时应有超前意识，要解决库区发展不平衡、基础设施建设落后、就业不足机会不多等问题；在移民后续发展中，要重新构建水电开发利益分配机制，让地方政府和移民老百姓长期享受水电开发带来的好处，让移民老百姓像爱护自己的财产一样爱护水电项目，最终达到项目共建、利益共享、经济共赢、社会和谐。

作者单位系水电水利规划设计总院