清洁供暖选择应多样化 补贴方案仍需完善

生态环境部、发改委等多部门日前印发的《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》提出了今年的环境空气质量改善目标：秋冬季期间PM2.5平均浓度同比下降4%，重度及以上污染天数同比减少6%。实施范围包括京津冀以及周边地区的“2+26”城市。《方案》指出，要在保证温暖过冬的前提下，集中资源大力推进散煤治理。根据各地上报情况，2019年10月底前，“2+26”城市完成散煤替代524万户。

 

国发能研院、绿能智库经过调研发现，清洁供暖的技术选择应充分考虑不同地方的情况，包括经济承受能力、基础设施等因素；财政补贴的额度也应该考虑到不同城市的差异性和不同家户的经济水平；补贴还应该更多地向可再生能源供暖倾斜，而不是一味鼓励“煤改电”与“煤改气”。

 

近两年散煤治理的进展

 

2017 年的政府工作报告中提出，完成以电代煤、以气代煤300万户以上的目标。同年8月，生态环境部等部委共同印发《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，进一步细化了“双替代”（“气代煤”和“电代煤”）目标。这一年，“电代煤”和“气代煤”成为了取暖市场上最重要的话题。京津冀及周边地区实际完成“双替代”近600 万户，减少散煤约1800 万吨。其中“2+26”城市完成475 万户，建成约1 万平方公里的“散煤禁燃区”。2017 年全国煤炭消费上升0.4%，散煤消费减少6500 万吨。根据环保部公报，2017 年全国平均PM2.5 浓度同比下降6.5%，其中京津冀地区PM2.5 平均浓度下降9.9%。

 

在2017年的基础上，2018年的民用散煤治理政策趋向理性，冬季供气的紧张局面也得到了缓解。据估算，去年散煤消减量约6100万吨，其中，重点区域清洁供暖改造近614.75万户，替代民用散煤约1580万吨。去年的散煤消减量主要来源于工业方面，淘汰关停工业小锅炉2.3万台、小件建材行业小窑炉约3700万吨。

 

2018年全国散煤消减结构图

 

2018年，“双替代”仍是清洁供暖的重点工作。其中，在“煤改气”领域，2017年由于燃气消费增长超过部分地区的供应能力，储气设施建设相对滞后，一些地区出现了供气紧张的情况。而2018年则吸取了前一年的教训，采取了“以气定改”，“先立后破”的原则，并且加快了储气设施建设的步伐。对于一些还未能满足供气基础设施要求的地区，则暂时搁置了“煤改气”计划。相比“煤改气”规模的下降，“煤改电”的规模则明显提升，据国家电网估算，去年“煤改电”的规模同比增长58%，相关配套电网工程的投资152.23亿元，惠及217.3万户居民。

 

可再生能源供暖成为发展重点

 

这几年，我国北方很多地区也在发展可再生能源供热，包括地热、生物质能供热以及太阳能供热。2018年，在生物质方面，农林生物质热电联产累计装机达到376万千瓦，供热面积2.26亿平方米；生活垃圾焚烧热电联产新增188.4万千瓦，供热面积1.13亿平方米；生物质成型燃料供热年利用量约1600万吨，供热面积约1亿平方米。在地热方面，中国地源热泵装机容量在2017年底达到了2万兆瓦，实现供暖面积超过5亿平方米；水热型地热能供暖面积超过1.5亿平方米。太阳能供热仍处于试点示范阶段，主要分布在河北和北京。  

 

根据2017年国家发改委、能源局等十部委印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》中提出的可再生能源供暖目标，我国在2021年地热供暖面积将达到10亿平方米，其中中深层地热供暖5亿平方米，浅层地热供暖5亿平方米；生物质能清洁供暖面积达到21亿平方米，其中农林生物质热电联产供暖面积10亿平方米，生活垃圾热电联产供暖5亿平方米，生物质成型燃料供暖5亿平方米，生物天然气与其他生物质气化供暖面积超过1亿平方米；太阳能供暖面积5000万平方米。

 

清洁供暖规划实施两年以来，可再生能源供暖面积在2018年达到了12.47亿平方米，实现了目标的40%左右。其中，浅层地热供暖发展的最快，已经超前实现目标。而生物质能和太阳能供热发展不及预期，离目标还有较大差距。

 

来源：2019年中国散煤综合治理调研报告

 

在清洁能源技术的推广过程中，尽管相关政策坚持“因地制宜”，但在基层实践的时候却很难完全办到。在地方政府的考核压力之下，为了完成清洁供暖指标，很多项目仓促推行，没有充分考虑是否适合当地的情况。为了解决这一问题，新出台的政策也经过了一定的调整，从最初的严格禁煤政策，到“清洁取暖”与“温暖过冬”并重。实现的方案也在“宜电则电、宜气则气”的基础上增加了“宜煤则煤，宜热则热”。近期国家能源局发布的《关于解决“煤改气”、 “煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》指出，对于偏远山区等暂不能通过清洁供暖替代散煤供暖的，可以利用”洁净煤+节能环保炊具“等过渡性方案方式替代散烧煤。

 

国发能研院、绿能智库认为，未来的清洁供暖的技术路径规定不应过于死板，地方政府考核办法也不宜单一，应更多鼓励地方根据实际情况选择供暖方式，并在清洁供暖的模式上有所创新；同时，也应该真正做到“宜煤则煤”，避免给贫困地区和家户带来过多经济负担。

 

现行补贴政策的问题

 

在北方清洁供暖试点城市中，农村居民人均可支配收入范围是1-1.8万元。根据英国燃料贫困定义，合理的燃料支出占比大约是5%。因此，平均每户居民的供暖费用可承受范围在1500到2700元之间。而根据《京津冀农村地区“电代煤”“气代煤”实施效果情况的调查报告》，河北“电代煤”“气代煤”扣除地方运行补贴后，每户取暖费用比过去提高了1000-2000元。报告还显示，在当前补贴力度下，仍有约11%的用户表示无力承担清洁取暖成本，而超过30%的用户表示如果没有运行补贴，将无力承担清洁取暖成本。

 

目前，清洁供暖工作严重依赖财政补贴。今年北方供暖试点城市将扩大到43个，中央补贴资金将达到152亿元。过去两年地方财政投入远超中央财政支出，达到了555.09亿元。高昂的补贴数额使得中央和地方政府都处于较大的财政压力之下。

国发能研院、绿能智库认为，现行的补贴机制存在一些不合理的因素，财政补贴的额度没有考虑到不同城市的差异性和不同家户的经济水平；补贴也没有体现对技术的导向性选择，很多城市的补贴只考虑到了 “煤改电”与“煤改气”，没有充分鼓励可再生能源供暖的发展。

 

首先，中央补贴没有考虑到城市的具体差别。在中央财政支持北方清洁取暖试点城市的标准中，直辖市每年10亿元，省会城市7亿元，地级市每年5亿元，汾渭平原城市3亿元。然而，即使是同一行政级别的城市，气候条件、人口规模、基础设施等情况都有很大的差别。比如，河北省的保定和廊坊同属地级市，但前者的改造任务为246.6万户，后者则只有84.95万户，但两个城市所得到的中央财政补贴却一样。地方财政支出占总补贴的份额更大，不同地区的经济水平和财政收入情况都有很大的差别，中央补贴额度也没有考虑到地方财政支出能力的差别。而且，补贴政策也没有根据每家每户的经济水平差异化定制。清洁供暖影响最大的群体应该是低收入群体，部分经济贫困的家户即使得到了补贴，也难以承担清洁取暖的成本。

 

现行的补贴政策还没有体现“因地制宜”的技术导向。不同城市对“煤改电”的补贴力度相同，甚至“煤改气”与“煤改电“的补贴额度都比较一致。然而不同地方往往适合不同的清洁供暖技术，相关的补贴政策没有体现出对技术的引导。很多地方也没有区分取暖用电和非取暖用电，导致部分非取暖的普通生活用电也得到了补贴优惠。

 

另外，可再生能源供热的补贴力度仍然有待加强。在35个北方清洁供暖试点城市中，所有城市都对“煤改电”和“煤改气”提出了明确的补贴方案，但是只有11个城市制定了针对生物质、太阳能、地热等可再生能源供暖的补贴计划。